Le contrôle des finances publiques, un rôle central des chambres régionales des comptes
Collectivités. Le contrôle budgétaires des collectivités par la chambre régionale des comptes : un dispositif original qui a fait ses preuves en matière de finances publiques.
Les lois de décentralisation de 1982 à 1984 ont consacré le principe de « libre administration des collectivités locales », introduit par l’article 72 de la constitution. Cet article reconnaît aux collectivités territoriales la capacité à s’administrer librement par des conseils élus ainsi que la capacité de gérer, par leurs délibérations, leurs affaires propres. Toutefois, le contrôle de l’État, tel qu’exercé par le préfet, n’a pas disparu pour autant. La loi du 2 mars 1982 a transformé la tutelle a priori en contrôle de légalité exercé a posteriori sous le contrôle du juge administratif.
Mais le contrôle budgétaire des collectivités territoriales fait l’objet de dispositions particulières. En effet, la sensibilité des enjeux budgétaires et financiers a conduit à donner au préfet la capacité d’intervenir dans le processus d’adoption des budgets par d’autres moyens que la saisine du juge administratif.
Mais ne pouvant bien évidemment pas donner le sentiment de revenir à une tutelle a priori, le législateur a confié aux chambres régionales des comptes un rôle central et original. Celles-ci interviennent en effet sur saisine du préfet pour apprécier l’existence d’un déficit ou pallier l’absence de budget voté et elles peuvent proposer un projet de budget au préfet si elles l’estiment nécessaire.
Afin de garantir la continuité des services publics, l’intervention de la chambre régionale des comptes se déroule dans un délai d’un mois, en intégrant, compte tenu du fait que les chambres sont des juridictions, une procédure contradictoire avec le maire ou le président de la collectivité ou de l’établissement public concerné.
Point majeur à bien avoir en tête dans le contexte des finances publiques que nous connaissons : les collectivités territoriales sont soumises à une « règle d’or » qui leur interdit d’une part de s’endetter pour financer des dépenses de fonctionnement, d’autre part de rembourser les intérêts de la dette par des ressources tirées de l’emprunt.
« Depuis maintenant plus de 40 ans, ce dispositif garantit de manière efficace l’application des règles budgétaires. »
En l’absence de vote du budget, la chambre régionale des comptes élabore et propose un budget qui doit permettre la continuité des services publics. Les dépenses de fonctionnement que la chambre retiendra pour construire ce budget devront permettre le paiement des fournisseurs et les dépenses de personnel. En revanche, les dépenses facultatives, comme par exemple les subventions aux associations, ne figureront pas dans le budget élaboré par la chambre ; il appartiendra alors à la collectivité, lorsqu’elle aura retrouvé la plénitude de ses prérogatives budgétaires, de les inscrire au budget par une délibération spécifique.
En ce qui concerne les dépenses d’investissement, la chambre s’assurera que la collectivité dispose des crédits nécessaires pour payer ses emprunts et ne pas interrompre les chantiers en cours ou les travaux répondant à des impératifs de sécurité ou de sûreté. Mais au-delà de ce type de dépenses, la chambre n’en inscrira aucune autre.
Une fois que ce projet de budget, dit a minima, sera arrêté par la chambre, celle-ci le transmettra au préfet qui ne pourra s’en écarter qu’en motivant les raisons de cette décision. Dans les faits, les préconisations de la chambre sont quasiment toujours suivies.
Pour ce qui concerne un budget voté en déséquilibre, la chambre va d’abord s’assurer que l’appréciation du préfet est exacte car si la chambre devait estimer que le budget est en équilibre, la procédure sera interrompue, la collectivité retrouvant son pouvoir budgétaire. En revanche, si la chambre constate un déséquilibre, elle proposera à la collectivité, dans un premier avis, des mesures de rétablissement. Si celle-ci adopte ces propositions, la chambre rendra un avis budgétaire de conformité et la procédure s’arrêtera là.
Si l’assemblée délibérante ne suit pas les propositions de la chambre, dans un second avis budgétaire adressé cette fois au préfet, la chambre arrêtera un projet de budget modifié. Dans son arrêté réglant le budget, le préfet peut toujours s’écarter des propositions de la chambre mais il devra, dans ce cas-là, motiver les raisons de ce choix.
Les propositions de la chambre en cas de budget en déséquilibre portent d’abord sur les dépenses afin de trouver les économies nécessaires pour rééquilibrer le budget. À défaut de trouver des économies suffisantes, la chambre proposera une augmentation des tarifs des services publics et pourra le cas échéant préconiser une augmentation de la fiscalité si une telle augmentation s’avère nécessaire pour rétablir l’équilibre des comptes.
Si l’augmentation préconisée ne permet pas de rétablir l’équilibre, la chambre régionale des comptes mettra en place un plan de redressement sur plusieurs exercices et s’assurera chaque année que la collectivité respecte bien ce plan. Si ce n’est pas le cas, elle proposera au préfet un budget rectifié qui permettra de poursuivre le redressement des finances.
Le nombre d’avis budgétaires rendus annuellement par les 17 chambres régionales des comptes est de l’ordre de 500 ; pour la chambre régionale des comptes de Bourgogne Franche-Comté ils sont en moyenne d’une vingtaine par an.
Cette procédure a une réelle portée pratique et permet de concilier le principe de libre administration des libertés locales avec celui d’équilibre budgétaire. Depuis maintenant plus de 40 ans, ce dispositif garantit de manière efficace l’application des règles budgétaires. Alors qu’elles réalisent environ 60 % de l’investissement public, la dette des collectivités territoriales ne représente que 5,5 % du PIB. Cette situation résulte sans nul doute de l’existence et de l’effectivité de cette procédure de contrôle budgétaire exercée par les chambres régionales des comptes.