Le nouveau régime de responsabilité financière des gestionnaires publics
Éclairage. Parallèlement à la venue de la première présidente de la Cour des comptes, Amélie de Montchalin, le 15 octobre à Dijon, la Chambre régionale des comptes explicite le nouveau régime de responsabilité des gestionnaires publics en se penchant sur les pouvoirs du juge des comptes depuis l’ordonnance du 23 mars 2022.
La mission de vérifier la régularité, le bon usage et l’efficience des fonds publics est au coeur des missions des juridictions financières que sont la Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes. Elle a sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui énonce que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », et dont une des premières réalisations a été la loi du 16 septembre 1807 qui a créé la Cour des comptes afin de pouvoir mettre en jeu la responsabilité des comptables publics dans le recouvrement des recettes et le paiement des dépenses publiques. Cette loi, qui entend mettre fin à la période de désordre financier de l’Ancien Régime et de la France révolutionnaire, est le fondement de l’organisation financière de l’État.
Mais cet ordre juridictionnel restait toutefois limité. D’une part, il induisait un office purement objectif du juge financier, dont la fonction consistait alors à ne juger que les comptes, et non les comptables. D’autre part, il ne s’étendait pas aux ordonnateurs, c’est-à-dire aux agents publics qui décident des dépenses et des recettes.
En outre, s’agissant du jugement des comptes, si l’activité contentieuse de la Cour des comptes était dynamique, certaines dispositions, au premier rang desquelles la remise gracieuse accordée quasi systématiquement par le ministre des Finances aux comptables mis en débet (c’est-à-dire obligés à rétablir sur leurs propres deniers les erreurs commises dans le recouvrement des recettes ou le paiement des dépenses), ont, en grande partie, affaibli la portée de ce régime de responsabilité.
En parallèle, la recherche d’une responsabilité financière des ordonnateurs a connu de nombreux soubresauts sans aboutir à un système réellement effectif. Une Cour de discipline budgétaire et financière a bien été créée par la loi du 25 septembre 1948, mais elle a été peu efficace, ne rendant que 264 arrêts entre 1948 et 2023, soit moins de quatre par an.
Cette difficulté à sanctionner des fautes de gestion est devenue de plus en plus difficilement compréhensible pour le grand public dans un contexte de tensions sur les finances publiques, de demande plus grande de redevabilité des dirigeants publics, et alors même que les juridictions financières sont légitimes à identifier, poursuivre et sanctionner des fautes de gestion avec un impact certain pour les finances publiques.
L’ordonnance du 23 mars 2022 a donc ouvert une nouvelle page de l’histoire des juridictions financières en supprimant la dualité entre responsabilité des comptables et responsabilité des ordonnateurs pour lui substituer un corpus commun de règles applicables à l’ensemble des gestionnaires publics. Elle a également créé une juridiction permanente : la chambre du contentieux de la Cour des comptes, qui se compose exclusivement de magistrats financiers et intervient en premier ressort. La Cour d’appel financière, présidée par le Premier ou la Première président.e de la Cour des comptes, connaît des appels tandis que le Conseil d’État est juge de cassation. La création d’une juridiction de premier ressort à compétence nationale et composée de magistrats spécialisés garantit l’effectivité de ce nouveau régime. En moins de quatre années d’activité, cette nouvelle juridiction a rendu plus de 50 arrêts et autant d’affaires sont en cours d’instruction.
Les infractions susceptibles d’être sanctionnées ont été précisées. La méconnaissance des règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses conduit à rechercher la responsabilité du gestionnaire si elle résulte d’une faute grave ayant causé un préjudice financier significatif. L’existence d’un intérêt personnel, direct ou indirect, vient compléter l’infraction relative à l’octroi d’un avantage injustifié procuré à autrui. Si les élus locaux ne sont pas des justiciables directs de la chambre du contentieux, ils le deviennent en cas de réquisition d’un comptable public (lorsque l’élu a obligé le comptable à payer une dépense), de non-exécution d’une décision de justice ou de gestion de fait (maniement irrégulier de fonds publics).
Les pouvoirs du juge financier sont également enrichis du fait que ce dernier peut désormais tenir compte de circonstances atténuantes ou exonératoires de responsabilité et individualiser le montant des amendes au regard de la situation financière et des fonctions exercées par les justiciables.
La chambre du contentieux peut prononcer une amende qui peut atteindre jusqu’à 6 mois de rémunération de la personne concernée. En ayant la possibilité de sanctionner les manquements les plus graves afin de préserver les intérêts financiers des organismes publics, ce régime de responsabilité entend ainsi améliorer la gestion publique et renforcer la confiance des citoyens dans les institutions. Pour autant, la finalité de ce régime est de nature plus préventive que répressive. Il a en effet pour but de renforcer la redevabilité des dirigeants publics en plaçant les enjeux de régularité et de probité au coeur de l’action publique afin de transformer la manière dont ces dirigeants conduisent leur action.
Après quatre années d’existence, ce contentieux spécifique contribue à enrichir et transformer la mission des juridictions financières.