Les mauvais comptes de la PAC

Depuis 2023, la Politique agricole commune (PAC) est mise en oeuvre dans chaque État membre via un plan stratégique national (PSN), censé donner plus de souplesse aux capitales pour adapter les aides agricoles à leurs priorités. Pour la France, l’enjeu est colossal : plus de 9 Md€ de financements européens sont déployés chaque année sur la période 2023-2027, pour un bénéfice net annuel de 4,76 Mds €, soit près de 56 % des subventions publiques versées à l’agriculture française par la PAC. Avec 45 Mds € programmés sur l’ensemble de la période 2023-2027, la France reste de loin le premier bénéficiaire du dispositif en Europe, très largement devant l’Espagne et l’Allemagne, qui plafonnent autour de 30 Mds € chacune.

Mais ce volume budgétaire n’a pas été mis au service d’une réorientation de la politique agricole. Comme le résume la Cour, « ces marges de manoeuvre ne sont cependant pas mises en oeuvre au service d’une approche stratégique plus ciblée de la politique agricole ». La priorité reste donnée « au plus large accès des exploitants aux aides au revenu aux fins de leur sécurisation », quand d’autres États membres misent davantage sur le développement rural. Dans la répartition des crédits du PSN français, l’aide de base pèse ainsi 36 % de la programmation pluriannuelle, contre seulement 22 % pour le développement rural.

Une « usine à gaz » qui coûte cher

Le nouveau cadre devait aussi simplifier la vie des agriculteurs et des services gestionnaires. Raté, selon les magistrats financiers : « la promesse de simplification des procédures, fortement attendue par les agriculteurs et les administrations de gestion, ne s’est pas concrétisée dans le cadre du PSN ». La charge administrative reste « élevée, voire croissante » et le fameux droit à l’erreur, partiel.

Le dispositif de suivi de la performance instauré par la réforme, censé mieux rendre compte de l’utilisation des fonds, s’avère lui aussi disproportionné. La Cour chiffre à 4,7 M€ le coût prévisionnel des 14 évaluations programmées entre 2025 et 2027 - dont l’utilité pour préparer la PAC post-2027 est jugée limitée, leurs résultats n’étant connus que trop tard. S’y ajoutent 12 M€ de charges administratives et budgétaires liées à la nouvelle gouvernance et au système de suivi de la performance.

Conclusion sans détour de la Cour : « l’ensemble est disproportionné au regard des faibles bénéfices qui peuvent en être retirés » - un avertissement adressé à Bruxelles, qui envisage d’étendre cette logique de performance à d’autres politiques publiques européennes après 2027.

Une politique de rente

C’est peut-être le constat le plus dur du rapport : la France n’a pas utilisé le PSN pour hiérarchiser ses priorités économiques. Les outils budgétaires de la PAC « demeurent principalement axés sur le soutien aux revenus », sans être transformés « en leviers économiques efficaces dans un contexte de fortes transformations ».

Or le contexte, justement, s’est nettement dégradé : la production agricole française stagne en volume depuis le début des années 2000 (autour de 150 à 170 Mt par an, avec un pic à près de 180 Mt en 2017 avant un net repli), et le solde commercial agricole de la France avec l’Union européenne est devenu négatif pour la première fois en 2024, à hauteur de -3,7 Md€.

Face à ce constat, la Cour recommande de revoir les aides pour les rendre « dégressives dans le temps », plus « contracycliques » face aux fluctuations de prix, et davantage tournées vers l’investissement, la gestion des risques, ainsi que la transmission et l’installation des exploitations.

Verdissement en trompe-l’œil

Sur le volet environnemental, censé incarner le pacte vert pour l’Europe à l’horizon 2030, le bilan n’est pas meilleur. La France consacre 30 % du total de ses dépenses PAC à l’environnement, un effort inférieur à la moyenne européenne de 34 %. En valeur absolue, cela représente 14,7 Md€ sur la période 2023-2029, contre 12,4 Md€ pour l’Allemagne et 11 Md€ pour l’Italie - mais avec une part relative plus faible que ses deux voisins, qui atteignent respectivement 37 % et 32 % de leurs dépenses PAC totales.

Le dispositif phare censé inciter au changement de pratiques, les éco-régimes, a été calibré pour être peu exigeant : 91 % des exploitants en bénéficient, sur 85 % des surfaces, « sans exigence et donc sans effet significatif sur l’évolution des pratiques agricoles ». Un choix d’autant plus discutable que l’agriculture pèse lourd dans le bilan environnemental national : 19 % des émissions de gaz à effet de serre, la quasi-totalité des émissions d’ammoniac en 2022, et 73 % de la surface agricole utile classée en 2021 comme zone vulnérable à la pollution par les nitrates.

La France a par ailleurs réduit son ambition sur certains outils du deuxième pilier (Feader) : montants limités pour les mesures agro-environnementales et climatiques et suppression pure et simple de l’aide au maintien de l’agriculture biologique.

Sur un indice de résilience agricole calculé par la Commission européenne (Joint Research Centre) sur la période 2007-2021, la France obtient le score le plus faible des quatre grands pays agricoles comparés : 1 contre 2,5 pour l’Italie et 3 pour l’Allemagne et la Pologne - un score de 1 correspondant à une dégradation de la capacité de résilience.

Pour la Cour, l’enjeu dépasse la seule gestion budgétaire : il s’agit de sortir d’une logique de reconduction de l’existant pour faire de la politique agricole un véritable levier face aux transformations économiques et environnementales qui bousculent le secteur. La loi d’Urgence agricole, qui piétine les quelques avancées agro-environnementales obtenues ces dernières années avec la réintroduction de pesticides, une plus grande souplesse pour l’élevage intensif et les solutions mécaniques de rétention d’eau, n’en montre pas le chemin.